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高校青年志愿者管理过程中法律问题刍议
 

上海体育学院 熊

摘要:志愿服务的最大制度保障是立法,因此如何更好地规范志愿服务、促进志愿者队伍不断发展壮大,也成为社会普遍关注的问题。高校青年作为全国青年志愿服务队伍的中坚力量,如何用规范来做好高校青年志愿服务管理的问题,已成为各高校普遍关注的问题。由于目前各高校各自独立制定了相关的志愿服务管理规范,管理规范在实际运行中存在着互相冲突的现象。为解决以上潜在的法律问题,我们应借鉴现有的相关法规,加强对世界其他国家的志愿者服务理论实践的研究,不断借鉴他国的有益经验,明确志愿服务的法律地位,引导、监督有关主体的志愿服务工作,使上海市高校青年志愿服务活动更加规范、有序、可持续发展。

关键词: 志愿服务 立法 保障

“5·12”特大地震灾害发生后,全国各地的志愿者纷纷带着爱心前往灾区,帮助灾区人民共度难关。据不完全统计,截至6月3日,全国共有561.2万人通过各级团组织报名参加了抗震救灾志愿服务。此外,还有许多个人也自发加入到志愿服务行列中,做着力所能及的救助工作。

“志愿者成为了抗震救灾中的重要辅助力量。”共青团中央志愿者工作部部长王雪峰评价说。我国长期开展的志愿服务行动在今年的抗震救灾中爆发出了前所未有的能量,志愿者以他们无私奉献的精神为志愿服务作了最好的注解。实践证明,青年志愿服务顺应了我国新时期社会转型、体制转轨和价值观变革的潮流,顺应了我国青年主体意识、参与意识日益增强的形势,因此一经启动便星火燎原,在短时间内就迅速超越了共青团领域,成为全社会共同关注的一项高尚而大有前途的事业。然而由于它毕竟在我国还是一个新生事物,在发展的进程中还存在着诸多问题。其中许多涉及法律问题的困扰,如志愿者与志愿组织的法律地位问题、志愿服务的原则问题、志愿者组织及成员与服务对象的法律关系问题、志愿者个体的权利及义务问题等。

另外,志愿者活动目前还没有国家层面的立法,社会上对志愿服务不理解、不支持的情况时有发生,志愿服务无法成为多数社会成员的自觉行为。志愿服务过程中的许多具体问题也迫切需要法律的解释,如参加危险性志愿服务人员的人身保险问题、滥用志愿者名义的问题、志愿服务组织工作人员的待遇合法化问题、志愿者与工作单位的关系协调问题等。

志愿服务的最大制度保障是立法,因此如何更好地规范志愿服务、促进志愿者队伍不断发展壮大,也成为社会普遍关注的问题。高校青年作为全国青年志愿服务队伍的中坚力量,如何用规范来做好高校青年志愿服务管理的问题,已成为各高校普遍关注的问题。

一、 志愿服务立法现状

自作为全国首部志愿服务地方性法规的《广东省青年志愿服务条例》于1999年9月颁布实施以来,尤其是从2001年北京获得奥运举办权以来,至今已有16个省市制定实施了有关志愿服务的地方性法规。北京市以北京奥运会为契机,通过调研和比较国内外立法经验的基础上,于2007年12月5日正式颁布实施了《北京市志愿服务促进条例》,在志愿者组织的登记制度以及志愿者的权利、义务、服务时间、服务范围等方面作了明确的规定,从而保证了志愿服务活动的规范性,进而维护了志愿者的正当利益。通过奥运志愿服务,不断完善志愿服务法律法规,加强制度保障。

在调查中我们发现,上海市不少高校都根据自身的工作特点和特色,制定和完善了本校的志愿服务条例或章程。如上海交通大学青年志愿者服务总队编定的《青年志愿者章程》对志愿服务队队员的条件、权利和义务做了明确的规定;而复旦大学团委青年志愿者行动指导中心制定的《青年志愿者管理条例(试行)》不仅细分为总则、组织结构、机构职能、志愿者的权利和义务、奖励制度和附则等六的部分,对志愿者、志愿服务和志愿服务的理念作出了详细的说明,而且还专门就《条例》稿的颁行召开了正式而隆重的新闻发布会,并在各基层志愿服务队中开展了宣传与学习,为《条例》的落实和进一步完善创造了有利条件。

但是目前我国的志愿服务发展尚处于初级阶段,还没有一部国家层面的志愿服务法,相应的法律法规较少、效力等级低,都是地方性法规,而且原则性的东西多,可操作性不强,从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。显而易见,面临纷繁复杂的志愿服务事业,法律体系不健全必然会削弱志愿者服务意识的培养,同时也会影响对志愿者进行动员的广泛性和深入性。多年来,团中央一直致力于推动志愿者全国性立法工作的开展,每年两会期间也多有议案、提案呼吁为志愿服务立法。在2008年十一届全国人大会议期间,代表共提出议案462件。其中,呼吁制定志愿服务法的议案有9件,共有309名全国人大代表联名签署,占全部代表总数的10.4%。

上海作为全国经济发展水平的龙头城市,每年在扶贫开发、社区服务、环境保护、大型活动、抢险救灾、志愿服务国际交流以及海外服务等各方面产生的数以万计的志愿者,至今仍未制定上海市青年志愿服务条例。在2010年上海世博会即将到来之际,上海市高校青年志愿服务的规范更是迫在眉睫。

二、 高校青年志愿者管理过程中的潜在法律问题

由于各高校各自独立制定了相关的志愿服务管理规范,管理规范在实际运行中存在着矛盾、冲突等不少潜在的法律问题,在一定程度上制约了志愿服务的快速发展:

1、各高校志愿管理规范不统一

如规范文件名称使用混乱,上海交通大学《青年志愿者章程》;复旦大学称之为《青年志愿者管理条例》;上海第二工业大学称之为《青年志愿者注册管理办法》,条例、章程、办法等法律词汇,使用混乱。

对志愿服务的定义与解释不统一,有的把志愿者解释为“提供自愿性的服务志愿者是指不受法律及其他任何形式的强制,自愿提供服务的人”,有的将其解释为:“以不要报酬为特征来界定志愿者是将其余暇时间或知识贡献给服务于他人的有益活动,而不期待任何回报的人”,还有的解释为:“既强调自愿性又强调无偿性志愿者是不期待任何金钱或物质回报,自愿选择将其时间、精力、技能、经验、服务和支持奉献给一个组织的人。”

志愿服务范围也存在不统一的规定:扶贫开发、社区服务、环境保护、大型活动、抢险救灾、志愿服务国际交流以及海外服务及其他社会公益活动,各高校的相关规定只涉及到其中的某些部分。

补偿及奖励标准不统一:在志愿服务活动过程中,志愿服务主体在付出无偿劳动的同时,在许多情况下还会有额外的费用支出,需要志愿服务组织对这些费用给以一定的补偿。与此同理,当志愿服务主体在服务过程中从事了志愿服务以外的服务或者行为,也应当给予相应的鼓励、奖励或者表彰,这有利于加强志愿服务主体活动的积极性。但是,目前各高校的做法既不规范,也不统一。有的学校通过素质学分予以奖励,有的学校却不具备素质学分系统。同时也会造成志愿时间不累积计算、绩效评价不衔接的问题。

2、志愿者组织的管理方面,规范化发展受到影响

由于对志愿服务的管理缺乏高位法律规范的保障,目前志愿服务领域出现了一定程度的混乱现象。党政机构、社会团体、企事业单位争相设立志愿者组织,造成了政出多门、管理紊乱的弊端,不利于志愿服务的科学管理与规范发展。如学校红十字会、学校共青团组织、学校的工会组织都成立了志愿者组织。

另外,不少高校志愿服务组织没有组织章程,其运作与管理存在许多不确定因素。

3、志愿者权益的保障:

志愿者合法权益得不到充分保障,志愿服务过程中的许多具体问题迫切需要法律的解释,如参加危险性志愿服务人员的人身保险问题、滥用志愿者名义的问题、志愿服务组织工作人员的待遇合法化问题都没有法律法规进行规范。这些在各高校的志愿服务的规范文件,几乎都未涉及到。

4、纠纷的解决机制:

在现行的志愿服务条例中,一般只规范了志愿者、接受志愿服务对象、志愿服务组织三方的纠纷解决机制,在这一纠纷解决机制中,学校的法律地位并未明确,处于尴尬而不利的地位。

三、 高校青年志愿服务立法的思考与建议

随着参与志愿服务活动的人数越来越多,专业化程度越来越高,涉及的金数额越来越大,志愿服务越来越朝着社团化的方向发展,志愿服务也越来越成为人们社会生活的重要组成部分。这对我国志愿者服立法的发展来说可谓是个契机,在全市高校青年范围内对志愿服务进行统一立法的时机已经成熟。在借鉴国内现有志愿服务的规范性法律文件以及发达国家志愿活动立法的经验的基础上,提出以下方面的思考与建议:

(一)、在法律层面给以“志愿者”严谨而权威的定义

对于志愿者(volunteer)这一概念,(我国大陆和港台地区对于volunteer的称呼由于译法的不一致而有所不同。我国大陆一般称为志愿者,香港倾向于称之为义工,而台湾则称为志工。这三个称谓实质上并没有太大的区别,其概念核心都是一致的)人们有不同的界定。有的把志愿者解释为“提供自愿性的服务志愿者是指不受法律及其他任何形式的强制,自愿提供服务的人”,有的将其解释为:“以不要报酬为特征来界定志愿者是将其余暇时间或知识贡献给服务于他人的有益活动,而不期待任何回报的人”,还有的解释为:“既强调自愿性又强调无偿性志愿者是不期待任何金钱或物质回报,自愿选择将其时间、精力、技能、经验、服务和支持奉献给一个组织的人。”志愿者定义的不一致,将直接导致适用主体的差异,因此在制定高校青年志愿服务统一立法过程中,在法律层面给以“志愿者”严谨而权威的定义显得尤为突出。

(二)、在实体规范上进一步明确和细化志愿者的权利和义务

权利和义务是一切法律规范、法律部门、甚至是整个法律体系的核心内容。如何保障志愿者的权利,同样也应该成为志愿服务立法的核心内容。首先,志愿服务规范文件应从程序上保障志愿者权利,明确志愿服务者的登记注册具体细则。

其次,从实体上保障志愿者的权利义务,明确高校志愿服务者的具体权利应包括以下的权利:获得志愿服务的真实、准确、完整的信息; 获得志愿服务必需的条件和必要的保障; 获得志愿服务活动所需的教育和培训; 请求开展志愿服务活动的组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的问题;有困难时优先获得志愿者组织和其他志愿者提供的服务; 对志愿者组织进行监督,提出批评和建议; 其他依法享有的权利。

志愿者的具体义务应包括:履行志愿服务承诺或者协议约定的义务,完成志愿服务工作;退出志愿服务活动时,履行合理告知的义务;保守在参与志愿服务活动过程中获悉的个人隐私、商业秘密或者其他依法受保护的信息。志愿者不得向接受志愿服务的组织或者个人索取、变相索取报酬。

(三)、采取准入机制规范志愿服务组织

这里重点需要明确的是高校志愿服务组织的准入及规范制度,明确高校内部哪些部门可以成立、如何成立志愿服务组织。这将有利于解决党政机构、社会团体、企事业单位争相设立志愿者组织,造成了政出多门、管理紊乱的弊端,有利于志愿服务的科学管理与规范发展。

明确志愿服务组织规范制度,最可行的是规范志愿服务组织章程的内容。志愿服务组织的章程,应当明确下列内容:义务志愿服务组织的名称、宗旨、业务范围;义务志愿服务者资格及其权利、义务;义务志愿服务组织的产生及组织机构;义务志愿服务组织负责人的产生和任免程序;义务志愿服务组织的决策程序和议事规则; 义务志愿服务组织的终止程序和资产处理; 义务志愿服务组织章程修改等内容;

(四)、通过法律的手段,确立可行而有效的奖励措施

趋于完善的法律保障是志愿者活动能在蓬勃发展的一个重要因素,而通过法律所确定的奖励措施,无疑是其中的一项重要砝码。比较世界发达国家的相关立法经验,我们发现美国在其相关立法和政策优惠上都显示出了对志愿者活动的大力支持的态度,对志愿者个人的物质保障方面也有很多相关政策法规,如联邦与州都设有专门机构,每年有专项资金,对志愿者绩效进行评估,志愿者经历可以加学分,对于升学、就业、晋级都有利,杰出的志愿者还将得到政府的表彰和奖励。由于英国属于不成文法国家,国内并没有一部统一的志愿者服务法,但他的诸多判例都确定了不少鼓励捐赠的制度,如返还所得税制度,不仅是国家财政变相的支持,更鼓励社会广泛捐赠。德国关于志愿者服务的立法比较严谨,制订了多个单行法律加以保障。《奖励志愿社会年法》和《奖励志愿生态年法》都鼓励 16 到 27岁的青年暂时离开校园,投身社会或环保志愿服务的行列。同时参加者在进行志愿服务是也可以接受教育辅导,加强对服务领域的认识。不仅如此,志愿者在租税、交通、社会保险等个方面享有优惠奖励,这些优惠鼓励了不少德国青年在志愿服务方面的热情。

借鉴以上国家的立法经验,结合我国实际情况,如何确定我们可行而有效的奖励措施,不得不成为志愿服务立法关注的重点。在当前形势下各高校志愿服务组织应联合建立服务时间累计制度、统一绩效评价等制度,以此作为考核、表彰义务志愿服务者的依据。另外参考国外志愿服务立法规定志愿者在租税、交通、社会保险等各方面享有优惠奖励等经验,我们同样可以确定学生志愿服务者在享受图书资料、文体场馆等学校资源以及公共交通等社会资源方面的优惠政策。通过立法形式确定相应的奖励措施,以此来推动志愿服务的可持续开展。

参考文献:

[1]郑明.北京奥运会志愿者法律问题刍议 [J].北京社会科学,2007(1).

[2]叶松竹梅.发达国家志愿者服务的立法研究[J].法制与社会,2008(5).

[3]刘宏涛.新时期志愿服务问题研究[D]清华大学法学硕士学位论文,2005.

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